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构筑政信理论体系,推动政信实践创新

构筑政信理论体系,推动政信实践创新

 

安秀梅 王莹

 

(中央财经大学政信研究院 北京100081)

 

[摘 要] 本文基于多学科视角对政信内涵与边界进行明确界定,在系统梳理中外政信思想演进脉络和理论本源的基础上,构建具有中国特色的政信理论体系,以期服务于中国业态的健康发展和国家治理能力的现代化。

 

[关键字] 政信;政信金融;政信文化;政信法规;政信生态

 

[中图分类号] F81 [文献标识码] A

 

当前我国正在经济社会发展已进入历史的新方位。一方面,政府信用以及与此相关的民族自信,将是国家走向繁荣昌盛和持续发展的基础资源。另一方面,我们也面临着严峻的政府信用风险。合理运用政信资源,化解政信风险,需要加强理论研究和顶层设计,需要优良的国家治理体系和治理能力做为支撑。无论宏观层面还是微观层面,无论政治、经济、社会、文化和生态领域,政信都是国家治理的基石和纽带,是国家兴衰和经济社会和谐健康发展的关键要素,政信推动国家治理变革,优良的国家治理保障政信的安全和稳健。

 

一、政信的内涵和边界

 

(一)政信的内涵

 

1、政信的内涵

 

政信是政府与公民和各类组织形成的履职践约、守法守规的关系,以及支撑这一关系形成、存续和发展的能力、资源、制度、文化、环境社会体系和实践业态。

 

政信起源于政府信用的概念,但随着实践的发展,其内涵和外延已经远远超出了传统政府信用的概念,而成为一种社会关系形态和实践业态。

 

现代政信以政信文化为引领、以政信金融为核心、以政信法规为基础、以政信监管为保障、以政信管理为关键、以政信生态是支撑,服务于政信事业健康发展和国家治理能力现代化。

 

2、政信内涵的多学科界定

 

政信的含义是可以从多学科角度进行界定:伦理学意义上政信反映的是政府信守承诺、取信于民、守法守约的思想观念、态度意愿和价值评价体系。政治学意义上的政信,源于公众与政府之间的政治委托-代理关系,着重关注的是政府履职践约的能力。社会学意义上的政信主要描述了政府与公众之间的交互关系,是社会公众对政府信誉和形象的一种主观评判和心理反应。法学意义上的政信则以合法合规性为前提,对政府行政行为及其信誉状态进行了界定和评价。而经济学意义上的政信,是政府及其所属机构为履行向社会提供基础设施、公共服务的承诺,实现经济社会发展目的,以自身的履约意愿、资源和能力为基础,进行的投融资活动和资源配置活动。管理学意义上的政信,则是对政府投融资项目的运营和管理。

 

3、政信事业

 

政信事业是围绕政信文化、政信金融、政信法规、政信监管、政信管理等政信关系形成的实践活动。政信业态以政信金融为核心。政信金融是是政府为了履职践约、兑现承诺,提供高质量的公共产品和服务,推动经济发展,而开展的所有投融资活动。实践层面来看,政信金融包括以政府信用为依据开展的投融资活动和以市场化方式开展的投融资活动。前者常见的形式有政府债券、政府借款等。后者常见的形式包括PPP、资产证券化、融资平台、政府性基金等。

 

政信事业的健康发展如果没有伦理文化的引领就会失去灵魂,没有实质性金融活动就会空心化,没有健全的法律规范就会无序混乱,没有良好的社会生态就会失去支撑,由此也就难以实现促进政信业态健康可持续发展和提高国家治理体系和治理能力现代化的目标。

 

(二)相关概念辨析

 

作为一个全新的研究范畴,政信与政府信用、政府诚信、政府公信力等概念所表达的实质意思和应用范畴既有联系又有区别。这些概念的共同点是都以“信”作为关注政府活动的切入点;然而,它们所侧重的角度各有不同:政府诚信主要是从政府的政治道德和社会道德角度进行探讨;政府信用主要是从经济学角度对政府的自身资源即信任使用的角度予以关注;政府公信力强调了政府获得公众信任的能力,并特别突出公众对政府公信的价值判断和认同程度。

 

政信起源与政府信用的概念,但随着实践的发展,其内涵和外延已经远远超出了传统政府信用的概念,而成为一种社会关系形态和实践业态,包括文化伦理、政治经济、社会生态等方面的内容,其涵盖了政府信用、政府诚信、政府公信力等概念所表述的内涵,并加以了丰富和拓展。

 

(三)政信的特征

 

政信的主体是政府,是政府与公民和各类组织形成的履职践约、守法守规的关系。因此,政信是社会信用体系的核心,是最大的信用,或称“第一信用”。这是由政府在国家中的特殊地位和影响决定的。政信具有公共意识、规则意识、责任意识、示范意识,这些意识反映了政信具有公共性、规则性、责任性和示范性的特点。政信的影响不仅在于其示范性,还在于政信是企业信用和个人信用的维持手段和救济手段,政府失信或信用不足都会给整个社会经济带来灾难性的后果。

 

二、政信理论体系框架

 

(一)中西方政信思想的演进

 

在璀璨的中西方历史文化演进中,蕴含着丰富的政信思想。西方众多政治思想家如柏拉图、亚里士多德、马克斯·韦伯、托马斯·阿奎那等都十分重视政治与信用的关联,信用是政府存在的道义基础。

 

我国古代政信思想中特别重视诚信的美德。尽管诸子百家存在不少分歧,但在政信思想方面的观点基本趋于一致。特别是以“仁义礼智信”为基础的儒家伦理思想体系,将信作为五常之一,加强信在中国传统道德规范中的地位,将信作为政治家的一种重要品德。

 

在中西方政信思想的历史演进过程中,随着政府理念的发展,政府已经逐渐转变为有限型、治理型、责任型,而政信也逐渐转变为公共选择工具,即政府是民众公共选择的结果,而政信则是选择的依据。 在中西方政信思想的历史演进过程中,随着政府理念的发展,政府已经逐渐转变为有限型、治理型、责任型,而政信也逐渐转变为公共选择工具,即政府是民众公共选择的结果,而政信则是选择的依据。

 

(二)理论本源

 

我们认为下列理论是政信理论构建的基础,对政信实践具有指导价值。

 

1、社会契约论

 

根据社会契约论,政府的权力“起源于契约和协议以及构成社会的人们的同意”。政府是公民之间缔约并委托授权而形成的产物,信用是契约的派生价值,没有信用,契约也将失去实际意义。

 

2、委托-代理理论

 

根据政治委托代理理论,民众选举出自己信任的政府,政府作为民众委托的代理人掌握公共权力并提供相应的服务。公众与政府之间的委托-代理关系的存续以委托人是否继续信任代理人为条件。

 

3、公共财政理论

 

公共财政的实际要义不在于“市场失效”这一经济逻辑起因,而在于其“预算法治”和“民主财政”的政治实质内涵,政府的收支行为必须得到公民的同意,只有获得公民的信任和遵从,政府的执政才具有合法性。

 

4、国家治理理论

 

国家治理治理理论以公众为核心的“善治”作为基本价值取向。俞可平(2000)指出,善治就是“使公共利益最大化的社会管理过程,它的本质特征在于实现政府与社会、政府与市场、政府与公民对公共事务的合作管理”。它包含以下六个基本要素:合法性、透明性、责任性、回应性、法制性和有效性。

 

(三)制度要素

 

构成政信理论体系的制度要素主要包括政信目标、政信文化、政信金融、政信法规、政信生态五个方面,这五个方面形成了一个相互依赖、互为前提,相互融合、互为支撑的闭环,共同推动政信的创新与发展。

 

1、政信目标

 

政信目标是从事所有政信活动的出发点和立足点,政信活动的目标在于促进政信业态的健康可持续发展,提高国家治理体系和治理能力的现代化水平。

 

实现政信目标,对于维持社会诚信意识,提高国家治理能力,打造公平正义的社会环境有着非常重要的作用。

 

2、政信文化

 

政信文化是指与政信相关的伦理道德、风俗习惯、价值观念、理想信念等非正式约束。政信文化是政信的灵魂,对于政信体系的规范运行起着推动和引领作用。同时,政信文化是社会伦理价值观的风向标,对提升政府公信力、公民归属感,以及建立公平、公正的市场机制起着导向性作用。

 

从伦理道德视角来看,政信文化主要包含诚实守信、公平公正、机会平等、责任担当等伦理要素。此外,从大历史大文化视角,政信文化还包含对于中西方优秀传统文化的传承,用普世价值善良、包容等等归正自身,引导公众,重建道德,重拾信仰。因为文化与道德唇齿相依,信用社会的根基是道德。市场经济的鼻祖亚当·斯密在其第一部经典著作《道德情操论》里面讲,“道德,是人类繁荣的基础。”反过来说,“因为不讲道德,经济才能暴发;因为没有了道德,经济必然垮塌。”

 

对于政信文化体系的构建,我们认为,很重要的一点,就是引导和推动“文化自信”。 中华文明,绵延五千年不绝,薪火相传,是因为民族精神、民族文化。这是我们中华的根脉, 是我们真正的底气所在,是创新发展的源头。

 

恢复民族的文化就是在恢复这个民族。十九大报告里讲,“不忘初心,牢记使命”,使命在哪里?在初心里面。初心在哪里?--在中华五千年大历史里面。所以,我们认为,以大历史的视角,站在大历史的高度,回看初心,秉持初心,这是政信文化的落脚点,也是今天政信文化最重要的使命和担当。

 

政信文化的主要特征:一是“义”与“利”和谐一致;二是具有广泛的适用性;三是注重实现多方共赢。

 

3、政信金融

 

政信金融是政信的核心和主体,包括政府为了履职践约、兑现承诺而开展的所有投融资活动。从融资工具的角度来看,政信金融的实践形式主要包括政府债券、金融机构贷款、地方政府投融资平台、政府投资基金、政府与社会资本合作(PPP)、政府信托、开发性金融等。

 

政府通过合理地开展政信金融活动,不仅能有效弥补在提供公共服务过程中面临的资金短缺问题,还能间接促进政府信用的提升。一方面政信金融离不开政信软环境的支撑作用,政信直接决定了政府的融资能力、融资规模、融资结构和融资成本。另一方面政信金融为各级政府履职践约从而实现良好信用提供资金保障。

 

4、政信法规

 

政信法规建设是政信体系规范运行的重要保障,广义上包括宪法在内的有关政信的所有法律法规,狭义上包括与政信较为直接相关的基本法律制度体系以及政信的专门立法。政信法规涉及社会信用体系建设、政府信息公开、政务诚信、政府公信力、政府信用管理、行政裁量权规范、行政程序规定、行政首长问责、行政许可补偿、政府信用监督等方面。

 

5、政信生态

 

政信生态是政信体系建设的重要支撑,包括社会文化环境、金融生态环境、营商环境、法律环境、政策环境等。政信生态环境中各构成要素互为依赖、相互作用、平衡共生,共同构成一个系统性政信生态链。

 

(四)政信的价值取向

 

1、维系社会信用体系的基石、核心及先导

 

政信与企业信用、个人信用三者共同作用,构成了完整的社会信用体系。其中政信作为维系社会信用体系存在和发展的基石、核心及先导,是整个信用体系建设的基本依托与重要内核。

 

2、维系政府自律与他律博弈的客观需要

 

在委托-代理关系中,坚守诚信是对政府的最为基本的政治道德要求,这属于自律范畴。而通过信用法律规范来约束政府行为,这是在自律基础上法制社会对他律的客观要求。

 

3、维系政府合法性及其正当性的基础要求

 

正当性与合法性是政信存在的基石,或者说是政府获取公众信任的必要条件,政府行为的正当性和可信赖性从根本上说是来自于其合法性。

 

4、维系法治政府建设的必然诉求

 

政信是法治政府的特征,也是法治政府的标准,更是法治政府的责任。从建设法治社会的基本要求来看,“有法可依”、“有法必依”、“执法必严”是建立健全政府信用的前提和先决条件,以及重要保障。

 

5、维系柔性行政方式的关键制约

 

与传统的刚性行政方式如行政命令、征收、征用、处罚、强制等不同的是,新型的柔性行政方式在实际运作中更注重行政诚信原则的贯彻,比如,行政合同、行政指导、行政承诺等柔性行政方式的成立有赖于相对方的同意或认同,这些活动的成立和顺利完成都要求政府信用。

 

三、中国政信创新实践

 

(一)中国政信实践创新发展的体制背景和文化根源

 

中国政信实践的创新发展有深刻的体制机制背景和社会文化根源。自改革开放以来,特别是2008年应对次贷危机之后,由于地方政府职能的无限拓展、地方经济社会发展的巨大需求、分税制财政体制的倒逼作用以及片面的政绩考核机制等迫使地方政府越来越深的陷入公司化和金融化的焦虑之中。为了执政一方造福于民,完成各种目标,地方政府开始在财政资金之外,以政府信用为基础,或者以市场化的方式,利用多种投融资手段,为地方经济发展寻找资源,国债转贷地方、城投类企业债券、政府信托、资产证券化、地方政府投融资平台、PPP、政府投资基金等各种创新性的政信金融迅猛发展。

 

(二)中国政信创新实践的总体发展情况

 

总体上来看,我国政信文化、政信法规、政信生态等软环境正处于不断提升和优化过程中,但基于国家宏观调控的需要,以地方政府为主体开展的政信金融活动因面临着严峻的监管形势而陷入困境。因此,为了促进我国政信创新实践的持续发展,必须四管齐下,实现政信各组成部分的共同发展。

 

1、政信文化方面

 

十八届一中全会以来以习近平主席为核心的中央领导集体进一步丰富发展了政信文化思想。基于近年来国内外发生的一系列重大变化以及不断出现的重大失信事件,中央着力对诚信文化建设进行了全面战略部署,包括政务诚信建设、商务诚信建设、社会信用建设、传统文化资源传承、征信业发展等。

 

首先,从中华传统诚信文化中汲取智慧和营养,以科学态度对待传统诚信文化,很好的传承和弘扬传统诚信文化。其次,积极推进政务诚信和社会诚信建设。再次,转变诚信文化建设策略,从单个解决问题到从顶层设计和制度上根本解决问题,使诚信真正提升至社会主义核心价值观的高度,内化为公众意识。最后,促进征信业向国际化迈进,从提高公民道德素质扩展到在国际上维护国家利益。

 

2、政信金融方面

 

近年来,地方政府凭借政府信用开展的政信金融的各种形式,构成了实践中的政信业态。政信业态具体包括:以政府债务、政府贷款为主要形式的债务政信金融,以PPP、融资租赁、资产证券化、政府信托为主要形式的结构性政信金融和以平台公司债务、政府投资基金为主要形式的权益性政信金融。随着政信金融规模的不断发展和扩张,一方面为地方社会经济发展提供了源源不断的资金支持,但违规举债、明股实债、违规担保等现象层出不穷,形成了巨大的地方政府债务风险,严重影响了政府信用。为此,国务院、财政部、发改委等部委相继发布一系列部门法规,明确举债融资的合法渠道、方式及负面清单,以防范系统性风险。目前,地方政府投融资平台、政府信托、PPP、政府投资基金等主要的政信金融活动在严格的监管政策下探索转型或者规范发展之路。

 

地方政府投融资平台:地方政府投融资平台经历了雏形阶段(20世纪80年代-90年代)、探索阶段(1994-2008年)、繁荣发展阶段(2009-2014年)、转型发展阶段(2014年-至今)。其中,2009-2014年间,我国地方政府投融资平台数量、债务规模得到快速发展。据审计署2013年全国地方政府性债务审计结果显示,截至2013年6月底我国地方政府投融资平台共7170家,融资平台政府性债务余额40755.54亿元,占地方政府性债务余额的37.44%。自2014年国家加强地方政府性债务管理后,地方政府融资平台不得不脱离政府信用成为独立的国有企业,进行市场化转型后主要通过银行贷款、发行城投债、绿色债券以及专项债券、参与PPP项目等方式进行融资。截至2017年3月31日,纳入银监会统计名单的地方政府投融资平台共有11728家。2018年上半年,共发行1,243只城投债,累计发行规模为10,979.55亿元,发行数量和规模分别环比上升48.51%和54.24%,可见在当前信用风险较高的大环境下,融资平台转型后发行的城投债仍得到投资者的认可。

 

政府信托:政府信托自推出以来,由于有政府出具的“承诺函”保驾护航,受到众多投资者青睐,在2012-2013年间呈现爆发式增长。但2014年以来在财政部等部门严查地方政府违法违规举债和担保的监管新政打击下,政信信托业务失去了政府信用的保障,对投资者的吸引力有所降低,业务规模逐渐萎缩。据中国信托业协会统计,政府信托期末余额占信托资产期末余额的比重从2010年3季度的12.9%下降到2018年1季度的4.65%,近年来呈现逐渐下滑趋势。因此,政府信托业务在失去政府出函、财政担保的融资优势后,正在积极探索转型升级业务模式。

 

政府与社会资本合作项目(PPP):财政部从2013年开始大力推广PPP模式,在2013-2016年间得到了井喷式的发展,2017年则被称为规范发展之年。根据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库数据显示,截至2018年3月末,PPP入库项目为7606个(其中,示范项目1009个),入库项目金额达16,948.92亿元。财政部于2017年11月16日发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)并开始PPP项目清退工作,截至2018年3月末,已累计清退管理库项目1,160个,累计清减投资额1.2万亿元。虽然PPP项目几年之内由快速发展阶段转入规范发展阶段,但不可否认的是国家从严把控的政策环境有利于PPP项目的健康持续发展。

 

政府投资基金:当前,政府投资基金已成为我国各级政府广泛采用的政信金融形式,近年来数量和规模都呈加速增长之势,并已形成由东部沿海地区向中西部地区扩散的分布特征。据发改委统计,截至2017年9月,我国政府投资基金(包括创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施投资引导基金等)已设立1,078支,总目标规模53,316.50亿元,已到位资金达19,074.24亿元。近年来,政府投资基金得到快速发展的同时也暴露出市场化运作不规范、名股实债、资金闲置等一系列问题,财政部、发改委、证监会等部委正在探索加强对政府投资基金的监管。

 

3、政信法规方面

 

目前,《中华人民共和国政府信息公开条例》、《征信业管理条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》、《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》等规章制度以出台并实施。此外,《信用法》、《公共信用信息管理条例》、《统一社会信用代码管理办法》等已启动立法研究工作。

 

4、政信生态方面

 

主要包括社会信用体系建设、金融生态环境和营商环境三个方面。2014年国务院发布社信用体系建设规划纲要,开始全面推动社会信用体系建设。金融生态环境方面,地方政府是地区金融生态环境的参与主体,政府治理水平是地区金融生态环境评价中最为关键的因素。营商环境方面,营商环境是地方发展重要的软实力,对于激发地方经济发展活力从而优化地区政信生态环境具有重要意义。近年来,东北等地区通过整顿机关作风,建立政府失信记录等方式加强政务诚信,建立廉洁高效的政务环境和诚信规范的市场环境,各地营商环境得到了显著改善。目前,国务院正牵头组织开展建立营商环境评价机制,提出了《中国营商环境试评价方案》,并在天津、重庆、广州、南京等9个城市开展试评价工作,粤港澳大湾区研究院也发布2017年中国城市营商环境报告。营商环境的改善和优化,客观上反映了企业对地方政府的满意和信赖程度有所提升,政信生态环境正处于逐步优化发展中。

 

(二)评价与展望

 

政信实践发展推动了中国经济社会的全面进步,加速了中国工业化和城镇化步伐,经济发展的规模、速度和结构都有了很大提升,公众的获得感也有很大提升,政府履约守信的意识极大增强。

 

但是我们也要清醒认识到,政信发展实践中存在很大问题:一是政府失信事件频发,导致行政失效、政府权威、形象受损以及社会信任缺失,中国人似乎进入了一个“什么都不信”、“习惯性质疑政府”的时代。二是社会信用缺失加剧政信业态潜在风险。据悉我国每年因债务抽逃而遭受的直接经济损失接近1800亿元,为规避信用风险和三角债务而进行的先进交易所增加的交易成本约2000亿元。三是缺乏顶层设计,法制不完善,导致政信行为不规范,可能引发系统性金融风险。四是政信金融发展欠规范,政府违法违规和变相举债行为禁而不止,迫使政府举债融资各项政策日趋收紧,进而反向制约政信金融能力。五是由于政信服务不到位,生态不完善,导致政信发展不均衡。

 

我们认为,解决政信领域存在的问题,必须加强政信理论研究,不断创新政信理念,积极培育政信文化,加强政信体制机制建设,健全完善政信法规,优化政信生态环境。具体实现路径包括:

 

一是断创新政信理念,积极培育政信文化。树立以公民为中心的公共服务理念,以合理有效的制度监督和约束政府行为,强化政府部门失信担责机制,做好公务员守信激励与失信联合惩戒,切实提升政府信用水平。

 

二是加强体制机制建设,规范政信金融发展。规范政府投融资体制机制,把政府以信用为依托的金融活动和以市场化方式运作的金融活动区别开来,形成风险“隔离墙”,有效控制系统性风险,同时强化政府债务资金和权益资金的合理配置、高效使用,从根本上提升政信金融能力。

 

三是健全与完善政信法规,增强政信法制保障。进一步贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》、《征信业管理条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》、《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》等规章制度。加快推进《信用法》、《公共信用信息管理条例》等立法工作。

 

四是转变政府管理方式,提升政信服务能力。在基础设施建设和公共服务领域由“政府主导、社会参与”逐渐转变为政府与社会资本合作,逐步形成“政府保运转、金融促发展”的格局。

 

五是优化政信融资环境,培育良好的政信生态。重点加强社会信用体系建设,使得社会文化环境、金融环境、营商环境、法律环境、政策环境等各个要素形成相互支撑、相互促进的有机政信生态链,成为政信体系建设的重要支撑。

 

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