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官员担当需要什么样的制度保障

作者:褚松燕,国家行政学院政治学教研部教授、博士生导师,研究领域:政府创新与公众参与、协同治理、社会组织管理政策

党的十八大以来,“担当”一词多次出现在习近平总书记的重要讲话当中。人民网2016年11月统计结果显示,自2013年以来,在习近平同志的公开讲话和文章中,担当一词被提及近100次,成为其治国理政的关键词。2015年1月12日,在同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时,习近平同志强调:“干部就要有担当,有多大担当才能干多大事业,尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事,只想揽权不想担责,只想出彩不想出力。要意气风发、满腔热情干好,为官一任、造福一方。”而在反腐和简政放权并举的全面深化改革时期,社会公众对于个别政府官员不作为的意见也越来越大,要求官员有担当已经成为“上下同欲”。

担当是官员的一种必备精神

担当就是责任意识,责任与一定的公共职位联系在一起,实则是对公共职位职责的履行意识,是履职责任对人的动机和行为约束。由于《中华人民共和国公务员法》和公共机构的三定方案并没有对每一个公共职位的履职责任进行描述,公共机构中对每个岗位的职位说明也并不具体,换句话说,每个公共职位的职责边界并不清晰。同时,我国也缺乏公务员职业伦理典则之类的职业操守规定,在这种情况下,要求官员有担当,更多地是以《公务员法》和散见于党和政府的有关文件中的原则性规定来予以约束。社会公众所追求的是到政府机构办事时,能在最短时间内把事情办成,而对于政府机构内部不同部门不同人员的分工无需了解。当事情办理遭遇程式化的推诿、法定时间内的拖延、不予明确告知所需材料或进展甚至直接拒绝等状况,当事人必然心存不满甚至愤怒,直接产生“官员不作为就是腐败”“官员不担当就是腐败”的说法。我们同样不能忽视的是,持有公共职位的人或者公务人员也是有利益追求的人,也都有在理性计算之后的趋利避害心理,当公务人员的趋利避害心理与社会公众的利益实现产生矛盾的情况下,有担当的官员就成为稀缺品,或者说,“有担当”这个品质就成为社会公众对官员群体的期待。

“有担当”是对行为的一种精神化的称道。也就是说,担当是社会公众期许的官员应有的必备精神。但任何精神都是需要有现实基础和落实的时空环境的。仅从精神和原则层面要求官员有担当,是一种道德化的标高,往往更依靠责任内化式的个人修养来达到“内圣外王”的担当效果,缺乏具体的落实情境、方式和激励闭环,官员的担当就是不可持续的。

事实上,作为一定公共职位的持有人,官员的担当往往与其职位的责任紧密联系在一起,通过责任确定和问责来使官员有担当比强调个人修养更能够保持官员担当的可持续性。正因为如此,我国越来越强调问责机制。如2015年6月26日,习近平同志在中共中央政治局第二十四次集体学习时就指出:“要健全问责机制,坚持有责必问、问责必严,把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,形成法规制度执行强大推动力。问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。要把法规制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围,通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任,让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放。”

综上,与其反复强调官员应有担当精神,不如把重点放在如何涵养官员的担当精神。换言之,我们需要考量的核心在于,如何让官员的担当落到实处,如何使官员的担当可持续,这就需要我们聚焦官员有担当的基础要素。

可行制度是官员有担当的硬件要素

要让官员具有担当精神不容易,但难在哪儿?难在从精神到行动的落实,换言之,是动机到行动的转化。一般地,有动机未必有行动,而有行动必然有动机。马克思指出,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关” ①。因此,我们需要立足人的利益来分析使官员有担当的硬件要素——可行的制度。

官员的担当实际上是个责任问题或问责问题,而责任或问责是存在于具体情境中的,体现的是一定制度环境下人的互动。作为社会的游戏规则,制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约,其目的是减少不确定性和稳定人们的行为预期。公共职位作为实现公共利益的组织设置,更是承载着公众的稳定期望,因此,使官员有担当的制度首先体现在履职有依据。在我国,所有公共职位的共有履职依据是宪法确认的人民主权基础上的代议制政府所形成的委托-代理关系,但政府机构不同的部门划分和部门中不同的职位又有着细分后具体的履职依据。这个细分的具体的履职依据应当明确对应职位的职责边界和行使权力的具体内容和规程。需要注意的是,在当代行政体系中,官员都需要有一定的自由裁量权,而官员在行使自由裁量权的时候难免要面对利益取舍,因此,还需要有履行职权过程中处理利益取舍的机制设计。按照公共行政的责权一致原则和问责原则,官员履职需要在职责清楚的基础上来明确和追究责任,形成一条由谁、向谁、在什么事务上,通过什么程序、依什么标准、达到什么效果的问责链条,从而将官员不作为的空间和机会降到最低限度或社会公众可以承受的范围之内。

使官员有担当的制度体现在激励有效果。激励制度在履职依据基础上形成对官员履职效果的评价,以履职依据为标准对官员履职行为进行比较,以达到奖优罚劣的目的。值得注意的是,不同的公共职位在激励制度上还亟需引入与职位相适应的、程度不同的公众评价才能够使激励真正发挥作用。我国公务员的评价激励在形式上是与自上而下的权力链条相适应的,尽管在考核的时候考虑到了上下左右的360度考核,但这种360度考核是在公务员队伍内部进行的工作目标考核,而未能按照职能、岗位与服务于社会公众的直接程度挂钩,进而未能将作为服务对象的社会公众对官员的评价纳入其中,于是,考核往往成了走形式。这种封闭式考核倾向于使官员在工作中顾忌同僚和上下级的关系,从而在工作中趋于规避主动做事而耽于处理关系,因为主动做事就需要在不同的主体间进行利益平衡和协调,而利益的平衡和协调过程往往不可能令所有利益相关者都满意,于是就形成了“做了就得罪人,不做就不得罪人,多做就多得罪人,一点不做就一点也不得罪人”的行为策略。

使官员有担当的制度还体现在监督有意义。监督的意义首先不在于惩处,而在于纠错。我国对官员的监督有党纪政纪和法律,在组织架构上有纪委、监察,还有政协和公众监督,但监督是否有效,需看政府信息公开的程度和公众评价的效度。政府的信息不公开或者公开得不完整,就不能使社会公众了解和理解官员的言行,进而产生不满或对立情绪,在对官员进行监督的时候也就难以就事论事地进行评价,而受到情绪的左右。因此,要使官员有担当,还需要加大政府信息公开的立法和执法力度,在此基础上,开放社会公众对政府工作的参与渠道、程序和机制,开放社会公众对官员言行进行评价、监督的范围、程序和结果反馈。

我国制度框架已经基本搭建完成,应进入制度精细化时期。在使官员有担当这个问题上,更需要避免原则性规定,更需要围绕公共职位及其责任的确定、追求踏踏实实地进行实操的可行的制度建设。从政府职能、公共职位职责入手,以更清晰的职责描述、更具体的职能边界、更实操的机制和程序来构筑常态化、制度化的责任链条和激励、监督链条,将官员运用公权力谋私利的利益冲动约束于制度链条中。同时,扩充政府系统的包容性、透明度,使官员所处理的公共事务可知晓、能参与,从而使持有公共职位的人在进行利益计算的时候不得不把自己的个人利益放到公共利益之后,增强相关制度的刚性和韧性,为官员的担当提供坚实的制度硬件。

有责任感的民情是官员有担当的软件要素

民情是什么?民情就是一个时代人与人相互影响所形成的社会精神风貌,反映的是社会成员在价值观和行为规范方面的共识,而对官民关系应当是什么的判断也在其中。正如马克思精辟地指出,“人的本质不是单个人所固有的抽象物,在其现实性上,它是一切社会关系的总和”。这个社会关系的总和既塑造着每一个人,也被传承着既有文化传统、信仰体系和制度的社会所塑造,由此形成一股弥漫于社会关系中的相对稳定的情感、情绪和精神,这些情感、情绪和精神在一定时段内就成为人们言行的制约因素,甚至比制度的制约性还强。例如,民众通过上访这一行政干预方式来寻求自己心中的正义,这种行为所反映的民情,一方面是社会公众对公权力的信任,且这种信任并不对宪法中规定的行政、司法、立法权力的划分加以区分,而是将不同性质的权力行使机关笼统归为“官家”来追求自己心中的正义,即自身利益的最大化。另一方面是社会公众对主张正义和权益维护渠道的使用遵从的是基于成本—收益基础上的理性选择,而非政府所倡导的秩序。当政府所倡导的秩序目标与自身所追求的利益最大化之间产生矛盾的时候,对于个体群众来说,自身的利益是优先的。这种民情从积极角度看,说明我国个体意识已经充分觉醒,但从消极角度看,却反映出我国公民教育的苍白甚至失灵,也说明从传统的大一统、全能主义政府转向有限政府的过程是艰难的。

一方面,全能主义政府与传统的士农工商社会结构和官文化的深刻影响相结合,使政府官员与社会公众之间形成的是不对等的父爱主义关系,政府对社会公众承担无限责任,官员由此可能会滋生父爱权威的高人一等的任性;另一方面,公民教育的缺失使每个个体又在面对政府的时候强调自己应得的利益而规避应承担的责任和应遵守的规则,于是,处于父爱权威的官员和缺失公民责任感的个体就不约而同地达成了某种“共识”——有组织的不负责任,官员借助政府体系的科层制组织特性规避自己的责任,社会成员则借助自己对于官员的相对弱势也规避自己的责任,双方都陷入路径依赖困境中,既抱怨既有社会行为逻辑,又不愿意打破旧的思想意识。

因此,要使官员有担当,还需要涵养与国家治理体系和治理能力现代化进程相匹配的民情,在以简政放权和财税制度改革为突破口的有限政府建设落到实处的同时,还需要同步系统性地加强公民教育,使社会成员对不同性质的国家权力及其效力有清楚的认识,对宪法和基本法律赋予公民的权利及其行使方式、责任及其承担方式都有清楚的认识,且有体验、实践的充分机会。惟其如此,才能逐步扭转轻视程序和权力属性而找更高级别权力行使者寻求自身正义的民情,才能逐步形成法律面前人人平等的民情。惟其如此,人们也才能够把公共职位看作是众多工作职位中的一种,并不高人一等,相反,由于受代议制政府的委托-代理关系约束和纳税人供养,承担官员角色的人才能够始终对掌握公器并不等于公器就属于个人有清晰的认知,从而秉持战战兢兢地履职这一正道。

如果没有具体可行的实操性制度和人人平等、有责任感、能参与的民情支撑,则官员的担当必将是不可持续的。因此,我们对官员有担当所要达成的目标就是既使社会公众的利益得到平衡,又使官员都充满干劲。在可行制度和责任感民情的支撑下,领导干部所应具备的担当,底线就在于不打折扣地履行其公共职位的职责要求,不越位、不缺位、不错位。高线就在于在秉持公共利益的前提下,在自由裁量权范围内主动作为,主动地、创造性地融合公众参与,和社会公众一道处理公共事务,形成解决问题、共同发展的合力。

注释:

①《马克思恩格斯全集》(第1卷),北京:人民出版社,1995年第187页。