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PPP名人毛林繁:中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》引导的采购制度改革方向

政府采购制度的核心,在于节约财政支出与预防腐败,用好纳税人每一分钱,同时,在经济社会发展中调控市场方向,以实现公共产品与服务供给质量和效率,提高公民幸福指数。《中华人民共和国政府采购法》于2003年1月1日开始实施,经近15年的实践检验,政府采购也陆续暴露出一些制度问题,如采购主体责任不清,“只买贱的不买对的”,“走形式、走过场”成风,药品“治不好也吃不坏”一度成为药品采购的评价,偏离了政府采购制度基本功能和政策功能的宗旨。

 

据新华社报道,2018年11月14日,中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》等,指出深化政府采购制度改革要坚持问题导向,强化采购人主体责任,建立集中采购机构竞争机制,改进政府采购代理和评审机制,健全科学高效的采购交易机制,强化政府采购政策功能措施,健全政府采购监督管理机制,加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。同时,会议通过了《国家组织药品集中采购试点方案》,指出国家要组织药品集中采购试点,探索完善药品集中采购机制和以市场为主导的药价形成机制,降低群众药费负担,规范药品流通秩序,提高群众用药安全。

 

那么,这些改革措施意味着哪些政府采购制度的哪些改革方向呢?为此,本文进行分析,以期探索政府采购制度发展方向。

 

一、深化政府采购制度改革是创新政府配置资源方式的一种途径

 

资源配置方式,即是政府决定还是市场决定,是一个国家经济建设与运行的基础,其实质是在社会主义市场经济下正确解决政府和市场的关系问题。这当中,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这一规律,发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时更好地发挥政府职能。政府采购制度改革的实质仍是政府配置资源方式改革。

 

“深化政府采购制度改革要坚持问题导向”是进一步深化政府采购制度的方向标。那么,以往政府采购实践中存在哪些问题呢?一是采购人与集中采购机构责任划分不清、不明;二是交易缺乏透明度,采购规则机械、简单,未能真正实现科学择优,同时,采购效率低下;三是监管机制不健全,缺乏监管或非法干预政府采购活动在一些地区时有发生;四是政府采购引导技术进步,进而推动社会进步的政策功能没有得到充分体现;五是政府采购法律制度在一定程度上尚不完善,需进一步结合政府职能改革“放管服”对相关制度进行补充、修改与完善。

 

坚持问题导向的宗旨,是进一步规范政府采购行为,促使政府采购当事人利用财政性资金进行有效的市场消费选择,实现采购结果优化以引导社会技术进步,进而维护国家利益、社会公共利益和当事人的合法权益,促进廉政建设。

 

二、深化政府采购制度改革方向分析

 

(一)采购人主体责任

 

政府采购实践中,“谁对采购结果承担责任”一直是业内争论不休的一个问题,特别是集中采购目录中由集中采购机构采购的项目。为此,《政府采购法实施条例》第十一条明确规定了采购人主体责任,即采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益,公正廉洁,诚实守信,执行政府采购政策,建立政府采购内部管理制度,厉行节约,科学合理确定采购需求,如:(1)执行政府采购政策;(2)建立采购内部管理制度;(3)厉行节约,科学、合理地确定采购需求技术、经济指标要求等。

 

《政府采购法》第十八条规定,采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构代理采购;采购未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以自行采购,也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。借此,一些采购人把采购结果责任推给集中采购机构,认为是集中采购机构组织的采购而自己无权决定采购结果。为此,《政府采购法实施条例》第十二条规定,政府采购法所称采购代理机构,是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构,即集中采购机构也是采购代理机构,其承担的责任是代理责任,这样,按照《民法总则》第一百六十二条和第一百六十四条规定,代理人在代理权限内,以被代理人名义实施的民事法律行为,对被代理人发生效力;同时规定,代理人不履行或者不完全履行职责,造成被代理人损害的,应当承担民事责任。代理人和相对人恶意串通,损害被代理人合法权益的,代理人和相对人应当承担连带责任。

 

从而,《政府采购法实施条例》对集中采购机构性质的界定,实质上是进一步明确采购人的主体责任,即“谁采购谁负责”,集中采购机构仅承担代理的民事责任。然而,政府采购人承担采购主体责任的前提是其依法享有法律赋予的民事权利,这在一些人理解《政府采购法》时产生了误区,认为《政府采购法》第十八条规定集中采购目录的政府采购项目必须委托给部门或者地方唯一的集中采购机构代理采购。

 

为此,《深化政府采购制度改革方案》在强化采购人主体责任的同时,提出要建立集中采购机构竞争机制,改进政府采购代理和评审机制,即与选择社会代理机构一样,赋予采购人择优选择集中采购机构的民事权利,实现政府采购宗旨。同时,因采购人与集中采购机构的关系是委托与代理关系,集中采购机构须遵从法律关于代理的相关规定,同时,依据委托人的采购需求编制的采购公告、招标文件等采购文件、中标、成交通知书等必须得到采购人的书面认可,不能“越俎代庖”代采购人签订采购合同,进而规范集中采购机构的采购代理行为。

 

同时,对基本公共服务中等惠及全体公民的事项,如政府采购中的药品采购,中央深改委通过了《国家组织药品集中采购试点方案》,提出国家要组织药品集中采购试点,即打破部门和地域限制,由国家代表全民进行药品集中采购,进行改革试点,提高群众用药安全,探索完善药品集中采购机制和以市场为主导的药价形成机制,打击假冒伪劣药品流通,规范药品流通秩序,降低群众药费负担。

 

(二)政府采购交易规则

 

政府采购交易规则的是实现政府采购制度宗旨的方式、方法。当前,在政府采购交易中主要存在两类问题:

 

1.政府采购透明度问题

 

解决政府采购透明度问题的实质在于信息公开,整合建立统一的公共资源交易平台工。为此,国务院《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》明确要求,要整合分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台,在统一的平台体系上实现信息和资源共享,依法推进公共资源交易高效规范运行。国家发展改革委等14部委局《公共资源交易平台管理暂行办法》第八条规定,依法必须招标的工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等应当纳入公共资源交易平台。这些要求和规定,正是为解决公共资源交易,特别是政府采购活动透明度问题,接收依法实施的监督与管理。

 

2.政府采购结果择优问题

 

解决政府采购结果择优问题的实质在于实现政府采购结果的经济优化,解决政府采购中“只买贱的不买对的”、“走形式、走过场”和药品“治不好也吃不坏”等社会普遍关心的问题。这要求采购人正确履行其主体责任,为此,

 

(1)采购人及其代理机构应当按单位内部控制规范要求,建立健全本单位政府采购内部控制制度,科学合理地确定采购需求,特别是标的物项目特征及竞争择优因素、指标和要求,加强采购结果的绩效考核与管理。

 

(2)采购代理机构应当加强市场供给数据分析、经济优化与采购择优能力建设,提高编制招标文件、谈判文件、询价通知书,拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平,在规定的时间内组织采购人与中标或者成交供应商签订政府采购合同,必要时,协助采购人对采购项目进行验收。

 

(三)政府采购活动监督

 

《政府采购法》第十三条规定, 各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。同时,各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。

 

“法有规定必须为,法无规定不可为”是依法行政基准,而“依法监督、查处违法行为”是行政监督的主要工作。为此,

 

(1)以深化政府采购制度为契机,以规范政府采购活动当事人行为为手段,以提高财政资金使用效益、择优实现政府采购经济结果为宗旨,进一步完善政府采购法律法规。

 

(2)深入研究、借鉴国际上政府采购先进经验,结合中国国情研究并吸纳,完善并颁布统一的政府采购规则。例如,国务院财政部门应按《政府采购法实施条例》第六条规定,根据国家经济和社会发展政策及状况,与有关部门制定并颁布政府采购政策。例如,制定有实际指导意义的政府采购需求标准、基本公共服务标准等,指导政府采购实践。

 

(3)公共资源交易平台应尽快建设、完善公共资源交易监督系统,为各级财政部门依法实施政府采购监督提供条件。同时,各级财政部门应依法履行行政监督职能,查处政府采购活动中的违法违规行为。

 

三、深化政府采购制度需进一步讨论的几个问题

 

完善政府采购制度中涉及许多问题,新华社宣传稿中虽然没有提及但作者深信在《深化政府采购制度改革方案》全文中有涉及,故讨论如下:

 

问题1.是否会依据会议精神组织《政府采购法》全面修改?

 

作者以为不会,即政府采购须遵从2014年8月31日中华人民共和国主席令第14号《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国保险法>等五部法律的决定》中修订后的《政府采购法》,因为第十三届全国人大常委会于2018年9月7日公布了其《十三届全国人大常委会立法规划》,其中,并未将《政府采购法》的修订列入立法计划,即这部法律的修订与否交由再下一个五年,即第十四届全国人大常委会决定。但作者以为,财政部等有关部门会依据中改委通过的《深化政府采购制度改革方案》和国内外政府采购需求,如中国何时加入世贸组织中的GPA协定,组织完善政府采购制度相关研究,同时,制定并颁布政府采购相关规则,完善《政府采购法》,同时,为《政府采购法》修改做好准备。

 

当然,如果中国政府决定在近三年内加入GPA,那么,势必要开展《政府采购法》全面修改工作,而这一点,在《十三届全国人大常委会立法规划》第二项中有明确规定,即为“落实全面深化改革、全面依法治国的部署要求,对涉及国家机构改革、国家监察体制改革、国防和军队改革,国家安全法治保障、完善产权保护制度等需要制定、修改、废止法律的,或者需要由全国人大常委会作出有关决定的,适时安排审议”,而中央深改委通过的《深化政府采购制度改革方案》,实际上满足“适时安排审议”的条件。

 

问题2.是否会依据会议精神要求所有国有企业组织集中采购?

 

作者以为会,财政部会从预算管理出发,适时要求所有国有企业开展集中采购,参照《政府采购法》执行。一方面,参照《政府采购法》组织集中采购,是国有资产保值增值的基础,也是将国有企业采购纳入政府采购范畴的先行先试工作,因为2014年12月,中国政府在与世贸组织GPA谈判的第六次报价清单中已承诺将中国国有企业采购纳入政府采购,向GPA成员国开放;其次,对国有金融企业,财政部2001年印发《关于加强国有金融企业集中采购管理的若干规定》(财金〔2001〕209号),要求开展集中采购;2018年2月5日,财政部在原规定基础上,颁发《国有金融企业集中采购管理暂行规定》(财金〔2018〕9号,进一步加强国有金融企业的集中采购管理,审计部门也据此对其进行审计。从法理上讲,国有金融企业也是企业,不属于《政府采购法》管辖范畴。但财政部这种做法的出发点是《预算法》,是完善国有资产管理,当然适用于所有国有企业资产管理。因修改《政府采购法》短时间内不会列入议程,财政部会采用类似国有金融企业的管理方式,通过办法部门规章或规范性文件方式,要求所有国有企业进行集中采购,以便在法律修改时,中国的国有企业已适用政府采购相关规则。

 

问题3.是否会依据会议精神要求修改《招标投标法》?

 

作者以为不会!因招标投标是政府采购的一种方式,十二届全国人大常委会于2017年12月27日刚完成《招标投标法》修改,短时间内不会开展对其再次修改。这一点,在第十三届全国人大常委会公布的《十三届全国人大常委会立法规划》也得到正是,因其中并未将《招标投标法》的修订列入立法计划。这也再次表明,作为政府采购的一种方式,新修改的《招标投标法》已可以满足政府采购要求,断不会影响到国家的全面深化改革,同时,还可以颁布部门规章或是规范性文件对其进行进一步补充与完善,以适应政府采购需求。

 

依据中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》分析,作者进一步推测:

 

1)财政、发改等部门近时期会陆续推出深化政府采购和完善招标投标制度的一系列规章或规范性文件,以深化政府采购制度改革,进一规范政府采购活动实现政府采购宗旨;

 

2)财政部会在明年、后年社会密集发布政府采购研究课题,组织开展深化政府采购制度改革研究,为中国加入世贸组织GPA协定,完善政府采购制度,进而修改《政府采购法》做准备;

 

3)《政府采购法》修订结束之时即是《招标投标法》寿终正寝,即两法合一之时,因为新修订的《政府采购法》会涵盖招标投标相关规则。按照国务院的“放管服”,也无需再对民营投资的基础设施和公用事业项目提出招标投标强制要求,因为预算管理的核心在于国有资产,无需对其资产状况操心。

 

文章来源:招标投标与采购及PPP治理