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中国应进一步提升利用外资的质量


作者: 胡江云,国务院发展研究中心对外经济研究部第一研究室主任、研究员;赵书博,首都经济贸易大学;王秀哲,首都经济贸易大学

中国吸收FDI的战略更需要关注质量,积极参与国际直接投资规则的制定,引领其发展方向:一是迫切需要把吸引外资和对外投资有机结合起来;二是进一步发挥外资的溢出效应;三是进一步改善吸收FDI的营商环境,加强法治化建设和深化政府改革,建设全国一体化大市场,维护公平竞争、规范发展的市场秩序,特别是知识产权保护,推进贸易和投资的便利化,有利于中国引导国际贸易和投资规则。

中国利用外资的成绩世界各国有目共睹,进入21世纪以来,中国经济实力大幅增强,是否需要继续利用外资、如何利用好外资是摆在我们面前的迫切问题。

利用外资促进了中国经济社会发展

对外开放是中国的基本国策,不仅解决了中国资金短缺问题,更主要是促进了中国经济社会发展,迈入了中等收入国家行列。利用外资既有溢出效应也有挤出效应,国内外众多文献和实证分析证实其溢出效应大于挤出效应,中国利用外资获得了更多的溢出效应。

(一)中国成为利用外商直接投资的主要国家

中国实行对外开放政策后,大量外资进入中国。根据联合国贸易与发展会议(UNCTAD)的统计,1980—2014年,中国吸收外国直接投资(FDI)流量从0.57亿美元增加到1285亿美元,占世界的比重从0.1%增加到10.46%;同一期间,中国与美国的差距进一步缩小,2003年、2014年中国两度超过美国,位居世界首位。

同一期间,中国吸收FDI在世界的排名从第57位上升到世界首位。其中,自1992年起,中国持续20余年成为吸收FDI最多的发展中国家;自1992年起,除了1999年、2000年、2007年外,中国一直是吸收FDI世界前5位国家。美国吸收FDI规模虽然长期居于世界首位,但是其占世界的比重呈现波动性下降趋势,而中国吸收FDI规模占世界比重基本呈现增加态势。

(二)外商投资企业长期成为中国对外贸易的重要来源

长期以来,外商投资企业占据中国货物贸易的比重高。以2015年为例,外商投资企业占中国货物进出口、出口、进口的比重都超过44%,远超过私营企业、国有企业、其他企业的比重。

不仅如此,外商投资企业还是中国货物贸易顺差的重要来源。2003—2015年,外商投资企业货物贸易顺差规模从84亿美元增加到1748亿美元,占中国贸易顺差的比重持续保持在29%以上,2011年达到历史的顶峰,超过84%。

此外,外商投资企业是中国加工贸易的主力军。2003—2015年,无论是出口还是进口,外商投资企业占中国一般贸易的比重都超过22%,外商投资企业占中国加工贸易的比重持续超过75%。

(三)外商投资企业促进了中国产业结构调整

中国利用外资充分发挥了其溢出效应,大大增强了中国的制造、加工能力以及当地员工的技术水平和管理经验,离开外商投资企业的当地员工纷纷创业,许许多多中小企业应运而生,特别是珠三角、长三角地区。

2004—2014年中国吸收FDI的HHI指数(Herfindahl-HirschmanIndex)明显逐年下降,从0.49逐年下降到0.17,优化了产业结构。外商对华直接投资发生了新的变化,制造业、采矿业、住宿和餐饮业等3个产业的比重下降;房地产业,租赁和商务服务业,批发和零售业,交通运输、仓储和邮政业,金融业,科学研究、技术服务和地质勘查业,信息传输、计算机服务和软件业等7个产业的比重增加。科学研究、技术服务和地质勘查业,信息传输、计算机服务和软件业2个产业的比重增加幅度虽不大,但反映出外资转向技术与服务领域,有利于促进产业结构调整。

中国利用外资还有较大的改善空间

中国成为世界重要的新兴经济体。2014年,中国国内生产总值(GDP)超过10万亿美元,成为仅次于美国的世界第2大经济体;货物贸易超过4.3万亿美元,成为世界最大的贸易伙伴;外汇储备持续增加,达到3.84万亿美元,居世界首位;经常项目持续顺差,顺差达到2196.78亿美元;国内财政收入持续增加,财政收入超过14万亿元人民币,年增加幅度超过1万亿元人民币。在这种背景下,中国是否需要吸收FDI呢?回答是显而易见的。中国经济实力显著增强背景下,吸收FDI仍具有重要的意义。

(一)中国吸收FDI仍具有重要的意义

一是吸收FDI,有助于中国进一步完善社会主义市场经济体制。市场经济体制最基本的因素有法治、秩序,吸收更多的FDI,极大地促进了中国进行社会主义法治建设,维护健康、公平的市场竞争秩序。对外开放就要求依照法律法规进行市场准入,保障外商投资企业与国内其他类型企业享受同等待遇;要求市场充分竞争、公平竞争,有效地提高资源配置效率,促进经济社会有序运转;要求市场规则和机制更加透明,削减市场壁垒和地区封锁,推进市场一体化。

二是吸收FDI,有利于中国企业参与国际分工。吸收FDI将中国产品引进国际市场,促使产业链融入国际分工环节,有利于中国企业与外商投资企业、跨国公司的竞争与合作。中国本土企业既可以成为产业链、价值链的上下游,也可以参与国际水平分工与垂直分工的合作与交流。某种程度上,中国本地企业通过模仿、学习、改造、创新,大幅度提升自身能力,参与全球的国际分工,嵌入价值链中的重要环节,特别是竞争促进了企业间的学习、技术进步、技术创新等。

三是吸收FDI,有利于促进企业掌握、运用、管理乃至倡议国际规则。市场经营活动的竞争与合作中,无论是中国本土企业还是外商投资企业,不可避免地发生纠纷和争端,这就需要企业运用贸易争端、投资争端解决机制、知识产权保护等国际规则,准确掌握和运用国际规则中国民待遇、透明度、非歧视性原则等。中国本土企业竞争力不断提升,凸显较强的技术进步、创新能力,必然要求提高相关技术标准,加强知识产权保护,倡议和修订有关国际规则。

(二)中国吸收FDI仍有较大的改善空间

1980—2014年,中国吸收FDI存量规模从10.74亿美元增加到1.09万亿美元。但是,中国吸收FDI存量与美国等国家有较大的距离,占世界比重较低。1985—2014年,中国吸收FDI存量占世界比重从没有超过5%,而美国吸收FDI存量占世界比重持续超过15%,2014年美国吸收FDI存量是中国吸收FDI存量的近5倍。

从人均规模来看,中国吸收FDI不仅远低于发达经济体的平均水平,而且低于世界平均水平、发展中经济体和转型经济体的水平。根据UNCTAD的统计数据,2014年中国吸收FDI流量、存量的人均规模分别为92.2美元、778.67美元,全世界排名分别为第124位、第144位。2014年,中国吸收FDI人均流量相当于世界平均水平的51.03%、发展中经济体平均水平的71.36%、转型经济体平均水平的57.77%、发达经济体平均水平的19.43%、美国的32.57%,中国吸收FDI人均存量仅为世界平均水平的22.16%、发展中经济体平均水平的50.47%、转型经济体平均水平的32.38%、发达经济体平均水平的5.25%、美国的4.7%。因此,中国吸收FDI与世界主要经济体有很大的差距,仍有发展空间。

(三)中国吸收FDI的主要相对指标呈现下降态势

从FDI流量与GDP的比值来看,1995—2014年,中国基本呈现下降态势,从接近5%的水平下降到接近1%的水平,2006年开始持续低于世界平均水准和发展中经济体的平均水准。

从FDI流量与资本形成总额的比值来看,1995—2013年,中国基本呈现下降态势,从15%的水平下降到2.94%的水平,自2005年起持续低于世界平均水准和发展中经济体的平均水准,自2006年起持续低于发达经济体的平均水准。

从FDI流量与货物贸易的比值来看,1995—2014年,中国也是基本呈现持续下降态势,从25%以上下降到5.49%的水准,自2006年起持续低于世界、发展中经济体、发达经济体的平均水准。

(四)中国没有充分发挥吸收FDI的溢出效应

一是外商投资企业对中国本土企业的溢出还不充分。1995—2015年,中国外商投资企业长期占对外贸易的比重在45%以上,其中外商独资企业表现明显。这说明,外商投资企业与中国本土企业的融合程度不足,特别是外商投资企业对中国本土企业采购、从中国本土金融机构获得融资的比例都较低。

二是中国的营商环境还有待进一步改善。吸收FDI过程中,全国各地不正当竞争、市场秩序混乱、政策透明度有待加强。根据世界银行的报告,2015年189个经济体中,中国经营容易程度排名世界第84名,比上年排名下降1位,居于中游水平。

营商环境具体指标中,中国处于较理想的是执行合同排名世界第7位,不理想的主要是开办企业、办理施工许可、保护少数投资者、纳税,分别名列世界第136名、第176名、第134名、第132名。

进一步提高利用外资的质量

一方面,中国自2013年开始在上海、天津、广东、福建等地区设立了自由贸易试验区,实施了负面清单和投资准入前国民待遇管理方式,进一步开放了金融等服务业,有利于增加吸收FDI规模。2015年,中国吸收外资7813.5亿元人民币,增长6.4%。另一方面,2015年10月5日,美国与11个成员在美国亚特兰大就TPP协议谈判达成了一致,2016年2月4日,12个成员在新西兰奥克兰签署了TPP协议。2016年1月20日,UNCTAD发布最新报告,2015年全球吸收FDI规模将达到1.7万亿美元,增速超过36%,美国吸收FDI规模达到3840亿美元,远超过中国,重新夺回世界第一的位置。因此,中国吸收FDI的战略更需要关注质量,积极参与国际直接投资规则的制定,引领其发展方向。

(一)进一步完善跨境直接投资的法律法规

2000年10月,加入世界贸易组织前夕,中国政府集中修订了相关法律法规,改善了投资环境,大大促进了吸收外资。但是,现行的外商投资法律法规已落后于当今国际先进的管理理念和国际规则,国内有待营造创新环境,难以促进FDI在中国的创新,不适应中国经济实力增强的发展形势。因而,在自由贸易试验区实施过程中,中国不得不暂停现行的三部外商投资法律法规。

将 《外资企业法》《中外合作经营企业法》以及《中外合资经营企业法》统一为《中华人民共和国外国投资法》(2015年初商务部发布其草案征求意见稿),全国人大加快修订和立法议程,有利于支持国内自由贸易试验区的实践,鼓励和协调跨境直接投资,支撑中国引领国际直接投资规则。

(二)进一步发挥外资的溢出效应

中国地区间差异大,资源禀赋不同,经济发展水平不同,更主要的是地理位置、经济政策、文化理念,沿海地区长期快速发展,中西部地区相对落后,外资在中国各地经济社会发展中的作用并不一样,其溢出效应大相径庭。

总体来看,沿海地区吸收FDI处于相对成熟阶段,中西部地区吸收FDI还处于初级阶段,各地区因地制宜,充分发挥特殊区域和开放平台的积极作用。沿海地区吸收FDI重点是引智、引技,吸引跨国公司设立研发中心、区域总部、结算中心、供应链配送中心等,形成外资与内资的公平竞争、合作共赢的发展格局;中西部地区吸收FDI重点是引资、引技,按照国民待遇原则和非歧视性原则,充分发挥外资企业的溢出效应,解决当地就业和吸收当地人才进入高管行列,形成当地企业与外资企业共同发展的格局;沿边沿海城市吸收FDI重点发挥其地缘优势,落实和推进“一带一路”建设,与沿线国家重点、节点城市加强合作。

(三)进一步改善吸收FDI的营商环境

吸收FDI规模多、质量高的地区,往往是营商环境较好。世界银行每年度发布的DoingBusiness报告显示,新加坡、中国香港都成为全球营商环境前五位的国家和地区,2014年人均吸收FDI分别达到14223美元、12239美元,名列世界前茅,远高于中国的人均92美元。中国吸收更多的FDI,不仅仅具备巨大的市场吸引力、产业配套设施能力等,更需要改善投资环境,加强法治化建设和深化政府改革,既要保持政策的连续性、稳定性和透明性,建设全国一体化大市场,维护商业合规、公平竞争、规范发展的市场秩序,特别是知识产权保护,营造良好的创新环境;又要推进贸易和投资的便利化,提供服务和降低交易成本,有利于中国引导国际贸易和投资规则。